Les vendeurs en démocratie (4)

Une géographie des organisations azerbaïdjanaises ?

Il est vraiment difficile de faire un tableau précis et crédible des ONG en Azerbaïdjan. Il en existerait plus de 3000 dans le pays mais une faible part (entre 10 à 15%) est réellement active1. De nombreuses associations actives ne sont pas enregistrées. La guerre des statistiques et des rapports fait rage entre les cabinets de recherche affiliés aux NPO et ceux proches du pouvoir.

En ce qui concerne la géographie des associations, la situation est relativement homogène avec deux exceptions, Bakou et le Nakhitchevan. Pour le reste du territoire il existe des organisations, qui ont de plus en plus de mal à résister aux pressions des autorités locales quand elles s’occupent de sujets « partisans ». Il faut savoir que ces potentats locaux n’ont pas un mode de fonctionnement très libéral, contrairement à ce qui se fait à Bakou, les pratiques politiques semblent datées du siècle dernier en province. L’organisation des institutions freine l’évolution des mentalités. La constitution prévoit un doublon entre représentants locaux de l’État et les municipalités « élues », mais de fait il n’existe pas d’autonomie dans les régions, à l’exception de l’exclave du Nakhitchevan2. Là, la situation d’isolement géographique donne au président de cette république autonome une grande latitude. L’éloignement se ressent surtout par rapport aux institutions internationales. Il y a peu d’ONG en activité. Il est difficile d’organiser des réunions ou toute autre activité « là-bas » d’après tous les interlocuteurs que j’ai rencontrés. Il existe à Bakou un plus grand sentiment de liberté. L’anonymat procuré par la taille de la métropole est protecteur. Et c’est là aussi que se concentrent ceux qui forment le gros des effectifs des ONG, les jeunes et les étudiants. L’hypertrophie de la capitale dans tous les domaines se retrouve fort logiquement dans le monde des ONG. La seule ONG qui a réussi, semble-t-il, à créer un réseau au niveau national est Transparency Azerbaïdjan. Elle a reproduit en partie le schéma qui a été mis en place au niveau international de « filiales » locales et indépendantes pour chaque entité nationale. Cela permet de connaître les spécificités locales tout en garantissant une certaine protection pour les membres. En effet ils se consacrent à la lutte contre la corruption, ce qui dans la plupart des pays est un thème qui comporte des risques. Donc ce système d’implantations décentralisées avec des individus issus de la société civile locale permet au réseau de couvrir les villes du pays. Étant une des rares ONG à continuer un travail permanent hors de Bakou, cela lui permet de trouver plus facilement des volontaires dans ces régions, car il n’y a pas de « concurrence ».

Pour ce qui est de leur recrutement, il n’y a pas de schéma prédéfini, il n’y a pas non plus de corrélation évidente d’après les entretiens que j’ai eu entre milieu social et activisme, ou de lien de cause à effet entre une formation à l’étranger et la défense d’un modèle « occidental ». On peut retrouver des expatriés dans certaines ONG comme l’Institut pour la protection des journalistes, mais pas dans Open Society Institute par exemple. Des internes provenant de l’université d’Europe centrale de Budapest, fondée par M. Soros, sont aussi présents, comme à l’institut des droits des médias.

Une organisation incontournable (jusqu’à sa disparition)

L’institut Open Society occupait d’ailleurs une place originale dans paysage, étant une ONG azerbaïdjanaise enregistrée et une organisation internationale. C’était la branche locale du réseau fondé par Georges Soros. L’action de ce grand financier d’origine hongroise s’inscrit dans une tradition américaine d’accompagnement des demandes sociales par les grands philanthropes. Leur action cherche à promouvoir une alternative privée, réformiste, aux idées socialistes. Pour cela, ils financent des outils d’élaboration de ces idées, des universités, comme au XIXe siècle, mais aussi des fondations3. Par exemple, son université d’Europe centrale cherche « à faire converger au sein d’une formation standardisée » les personnels des ONG et ceux des hautes administrations étatiques et des institutions internationales4. En ce qui concerne la « filiale » azerbaïdjanaise, celle-ci espérait bénéficier de ce double statut local et international pour jouer un rôle de relais avec les fondations et les ONG transnationales qui n’ont pas de relais sur place. Cela permettrait notamment de contrecarrer le phénomène des GONGO et de donner plus de cohérence aux différents projets venant de l’extérieur. Les domaines d’intervention de OSI Azerbaïdjan sont assez larges, cela va du travail avec le parlement sur les lois concernant le SIDA en passant par le droit des femmes, la liberté de la presse jusqu’au soutien financier donné à des ONG et des acteurs individuels. Les aides accordées par la fondation Soros (depuis l’Azerbaïdjan ou depuis la maison mère à New York) atteignent environ deux millions d’USD5, un niveau comparable à celui du Conseil National des ONG d’Azerbaïdjan. Cela situe les subventions de la fondation au troisième rang d’importance des aides étrangères aux ONG, après celles de l’USAID et l’Union européenne. C’est donc un acteur très important du secteur. L’organisation peut être accusée de visées hégémoniques par certains, les ONG faisant partie de son réseau étant favorisées dans l’attribution des aides. Mais il est difficile dans ces domaines de trier les informations, le constat est que sa puissance provoque des rancœurs. Avant sa fermeture fin 2011, elle apparaissait comme une des organisations les plus dynamiques grâce à ses moyens et dont le travail était le plus reconnu par les différents interlocuteurs que j’avais pu rencontrer. J’ai constaté d’ailleurs un phénomène assez intéressant : dans un domaine d’intervention spécifique, comme par exemple la surveillance des élections, les différentes ONG azerbaïdjanaises ne sont pas forcément reliées entre elles. Les personnes ne se connaissent pas, il semble qu’il y ait une fragmentation importante, un isolement entre les organisations. Cette situation de dislocation n’est pas différente des autres secteurs de la société ; les partis, les groupes religieux, la connaissent6.

Un autre obstacle à surmonter pour ces groupes est la question de la fuite des militants, comment travailler dans le contexte d’une certaine émigration. La question de l’exode économique et politique peut poser des difficultés de fonctionnement aux ONG. Il semblerait que l’exil économique soit temporaire et que l’amélioration, relative car elle ne touche qu’une fraction de la population, de la situation économique grâce à l’entrée en service de l’oléoduc BTC en limite l’importance. Mais lorsqu’elle est motivée par des raisons politiques, l’émigration est plus durable. Ce qui occasionne des ruptures dans la continuité d’action voire dans l’existence des associations. Les acteurs rencontrés évaluent différemment cette situation, et étant donné la difficulté d’avoir une idée d’ensemble ou statistique de la situation, je ne m’étendrais pas plus sur la question. Je remarquerai simplement que cela ne touche que la partie la plus « polarisée » des ONG et que le flux a perdu en importance après les premières années de présidence d’Ilham Aliyev.

La réglementation

La question du cadre juridique des ONG en Azerbaïdjan est importante. Leur enregistrement auprès du département de la justice est indispensable pour exister légalement, ce qui veut dire recevoir des subsides de l’étranger. Mais le point de vue des autorités est encore loin de correspondre à une vision occidentale du droit d’association7. De plus il est inconcevable dans la culture politique du pays qu’une ONG agisse dans le domaine social ou politique de manière indépendante. L’absence de collaboration avec les administrations compétentes signifie que l’ONG adopte une attitude critique voire d’opposition au régime8. Les contraintes entourant les ONG s’accumulent peu à peu depuis plusieurs années ((Entretien EMDS)). Les réunions publiques sont devenues difficiles à organiser en dehors de Bakou, et coûtent excessivement cher dans la capitale. Le travail des ONG est de plus en plus difficile. Il existe un climat qui décourage de nombreux activistes civiques et politiques9. Les procédures administratives pour enregistrer une ONG sont complexes et jugées excessives par les membres de ces associations10. Le résultat est que de nombreuses ONG (peut être jusqu’à un tiers de celles existantes, 1000 pour 2600 en situation régulière avec la loi11) ne sont pas enregistrées. Ce qui veut dire qu’elles n’ont pas accès aux financements internationaux. En 2009 le régime voulut mettre de l’ordre, en présentant un projet de loi visant à réduire drastiquement le nombre d’ONG. Par toute une série de conditions draconiennes (comme l’obligation d’avoir une représentation dans chacune des 30 régions), il veut rendre automatique l’annulation de l’enregistrement de la majorité des associations répertoriées. Devant le front uni des organisations internationales et locales, il a finalement reculé12. Une autre conséquence peu surprenante de l’attitude générale du pouvoir est l’absence de syndicats, même dans le secteur du pétrole, ou plutôt, surtout dans ce secteur important et puissant, contrairement à la situation du Kazakhstan. Au tournant du XXIe siècle, les tentatives pour en constituer ont été durement réprimées, laissant les personnes qui étaient derrière ces tentatives devant le choix de changer de métier ou de se taire13. L’administration demande aux ONG, qui demanderaient des financements publics, une stricte obéissance aux règles d’application des programmes fixés par l’État. D’après l’International Center for Non-Profit Law, le résultat est que la grande majorité des ONG est obligée d’avoir recours exclusivement aux financements des organisations internationales14.

Le conseil d’État de soutien aux ONG auprès du président de la République (Azərbaycan Respublikasının Prezidenti yanında Qeyri-Hökumət Təşkilatlarına Dövlət Dəstəyi Şurası) est dirigé par Azay Guliyev, ancien président du forum national des ONG d’Azerbaïdjan. Il est chargé d’aider les ONG azerbaïdjanaises. Il est cependant sélectif dans ses aides, qui sont jugées de toute façon trop faibles pour permettre ne serait-ce que conduire une action sur plusieurs mois15. En considérant la quasi-absence de philanthropes privés dans le pays, le conseil d’État fournit 20% des financements des ONG azerbaïdjanaises contre 80% pour les institutions étrangères16. Cet organisme est, en fait, l’outil de l’administration présidentielle pour contrôler le monde des ONG, en donnant des subventions à celles dont l’action et les projets sont jugés utiles pour le pays. Si elles sont jugées acceptables, elles seront qualifiées d’organisations non partisanes17. Il existe un autre interlocuteur qui est le vice premier ministre chargé des réfugiés et des ONG. Enfin, il existe un domaine où les relations avec le pouvoir sont moins systématiquement conflictuelles. Certaines ONG réussissent à proposer des lois,  comme dans le domaine de la santé. Tout semble dépendre des capacités des ONG à jouer des rivalités entre le gouvernement et le parlement, qui sont enclins à gagner quelques parcelles de pouvoir face à l’écrasante domination institutionnelle de l’administration présidentielle18. Il existe d’autres structures fédératives, comme par exemple NAYORA, qui regroupe les organisations non-gouvernementales de jeunesse. Ce comité possède un conseil de direction élu, même si ses employés dépendent du Ministère des Sports et de la jeunesse. Dans le volet financement, il y a le Fond Heydar Aliyev mais les membres d’ONG pourtant « neutres » et qui entretiennent des relations cordiales avec les institutions m’ont expliqué, qu’il n’était pas envisageable pour eux d’accéder à des financements de la part de cette fondation azerbaïdjanaise. L’impression qui se dégage est la dispersion des centres de décisions, mais aussi la volonté d’un petit pays de vouloir de se doter des institutions calquées sur les modèles des pays plus grands et plus puissants sans se poser la question de l’utilité de posséder de telles organisations dans le contexte de l’Azerbaïdjan. De la même façon que la ville de Bakou parait parfois trop grande pour ses habitants, qui ne doivent pas être aussi nombreux que le laissent croire ces grands buildings modernes, ces entités paraissent être des coquilles un peu trop grandes.

Il existe ainsi de nombreuses ONG qui n’ont pas de réelles activités. Les raisons sont parfois celles que l’on trouverait dans n’importe quelle association d’un pays démocratique, comme des changements d’activité de membres indispensables ou autre. Mais c’est aussi le résultat de la stratégie de « division » qui a engendré des GONGO. Dans le Sud-Caucase et en Europe de l’Est semble exister une dérive très nette des ONG, qui sont perçues par beaucoup comme un très bon moyen d’obtenir des revenus élevés dans une situation économique difficile. Cela passe par l’obtention de subventions venant de ces fondations étrangères en échange de programmes d’actions plus ou moins effectifs. Mais en Azerbaïdjan, étant donné la mauvaise image associée à toute activité contre le pouvoir en partenariat avec les organisations américaines ou européennes, et en plus le faible intérêt économique, cette dérive « égoïste » semble marginale. Le danger vient des GONGOs. L’exemple d’IRELI est célèbre dans le pays. Au départ le mouvement se veut l’organisation de jeunesse de soutien au parti au pouvoir. Ses membres interviennent contre les opposants en 2005, faisant la démonstration des capacités de mobilisation du mouvement pour prendre l’emplacement où les organisations contestataires comptaient installer leur camp, à l’image de la méthode devenue habituelle alors des « révolutions colorées ». Depuis, pour obtenir des financements, IRELI a changé ses statuts et est devenu une ONG. L’organisation dispose de locaux vastes et ultra modernes, de moyens sans comparaison avec le « commun » des ONG locales. Il est à noter que les premiers dirigeants d’IRELI sont entrés au parlement.

L’examen périodique universel du conseil des droits l’homme de l’ONU, novembre 2008, sur l’Azerbaïdjan donnait une vision idyllique de la situation, « Ces dernières années, d’importants progrès ont été faits dans le développement des organisations non gouvernementales (ONG) ». Si on peut reconnaître quelques avancées institutionnelles, le rapport illustre l’absence de volonté des instances internationales officielles de dénoncer directement la situation. Et les ONG transnationales ? La participation à des réseaux internationaux devrait donner un moyen d’expression aux ONG azerbaïdjanaises, une exposition médiatique pour faire connaître la situation dans le pays. Les organisations que j’ai rencontrées sont pratiquement toutes affiliées effectivement à différentes coalitions européennes. Si ces dernières sont actives, les retombées semblent minimes. L’impression est que les organisations d’Azerbaïdjan ne pèsent pas bien lourd dans ces grosses structures. Mais comment est perçue la présence des fondations américaines ?

 

prochain épisode, l’opinion face à ces organisations

 épisodes précédents : (1) la théorie (2) de mauvais augures (3) les rapports avec l’Etat

  1. USAID, 2008 NGO Sustainability Index for Central and Eastern Europe and Eurasia, 12th Edition, juin 2009 []
  2. Musa oglu Hasanov, Rafail, op. cit. page 102 []
  3. GUILHOT, Nicolas, « Une vocation philanthropique, Georges Soros, les sciences sociales et la régulation du marché mondial » in : Actes de la recherche en sciences sociales, mars 2004, n° 151-152, page 38 []
  4. Ibid, page 48 []
  5. Open Society Azerbaijan, Public Report 2009, juin 2010 []
  6. Entretien OSI []
  7. Rapport général sur la législation de l’Azerbaïdjan en ce qui concerne les ONG par l’International Center for Not-for-Profit Law et finance par USAID «Assessment of the Legal Framework for Non-Governmental Organizations in the Republic of Azerbaijan», juin 2007, ICNL []
  8. RITVO, Roger A., « Organizational Development and Civil Societies : Emerging Social Democracy in Azerbaijan » in : Journal of Leadership, Accountability and Ethics, page 7 []
  9. Entretien EMDS une estimation de 5 à 6000 personnes []
  10. Document OSI & Azerbaijan National Committee for European Integration, « Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2009 », 2009, page 6 []
  11. Turan, 11 janvier 2011, « conférence des ONG non enregistrées » []
  12. Communiqué de presse de la ligue de protection des droits du travail des citoyens, 16 Juin 2009, http://www.osi.az/index.php?option=com_content&task=view&id=1658&Itemid=449, consulté le 16 octobre 2010 []
  13. Entretien EMDS []
  14. ICNL, Analysis of amendments to the law of the Republic of Azerbaijan on grants, 8 mai 2002, page 3 []
  15. Entretien Transparency Az []
  16. Extrait d’une conférence du 22 février 2011 rapportée par le site contact.az (financé entre autres par IREX) « Participation of Azerbaijani NGOs in international networks is important », consulté le 24 février 2011, http://contact.az/topics_en.asp?id=2056&pb=2&vr=en&yr=2011&mn=2&day=18&mdn=1 []
  17. Azərbaycan Qeyri-Hökumət Təşkilatları 2010, consulté le 07 décembre 2010, http://www.cssn.gov.az/book/M.Kitab.pdf []
  18. Entretien OSI []

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